地处长清区的创新谷于2016年1月由高新区托管，助力我市“飞地经济”发展。

　　日前，为推动商河县加快发展，我市出台《济南市支持商河县加快发展若干政策措施》，提出4大类18条举措。《措施》提出，鼓励历下、市中等区在商河县建立“飞地”，建设标准厂房并帮助引进项目，形成研发、销售、服务在市区，生产加工、仓储物流在县域的发展格局，打造与新旧动能转换先行区、东部高端产业集聚区等片区互动互补的产业协同发展功能区。

　　“飞地经济”是指在推进产业结构调整和招商引资过程中，打破行政区划限制，把甲地资金和项目(企业)放到互无行政隶属关系的乙地，利用规划、建设、管理和税收分配等机制实现共赢的经济模式。“飞地”项目主要包括跨县(市)区迁移企业、跨县(市)区新上产业项目、跨县(市)区合作园区。对泉城而言，“飞地”不是新鲜词汇，过去几年已有探索，但“飞地经济”真想展翅高飞，还要看当下和未来。

　　“内飞”早已有之

　　2010年起，章丘就曾探索“飞地分享模式”。当时的“飞地”其实是“内飞”。严格来说，章丘的模式应该叫做“平台飞地招商”。相对于章丘各乡镇而言，明水经济技术开发区就相当于一块大的“飞地”，绝大多数在乡镇无法落地的项目，经协调都到明水经济技术开发区落户。

　　“内飞模式”在济南高新区也存在。生物医药产业是高新区的主导产业之一。最初，高新区在中心区依托迪亚、同科、诚创三个民营孵化器，培育生物医药项目。2012年，生物医药产业的主体从中心区“飞”到经十东路。高新区依托国家山东创新药物孵化基地，在经十东路章锦片区布局“济南药谷”，培育新药研发能力强、创新平台完善的大型龙头企业，构建与国际接轨的综合性医药产业园区。2016年，位于高新东区的生命科学城开始运行。除了招引新项目，生命科学城成为不少企业和孵化器的“飞地”。英盛生物、华熙生物等重点企业都同时在中心区和高新东区拥有基地，迪亚孵化器也在东区开工建设新的载体平台。

　　“项目在各区县‘内部飞’肯定容易一些，毕竟各园区同属区县财政部门协调。而在济南各区县之间发展‘飞地经济’，难度更大一些。”采访中，不少一线招商人士如是说。

　　“外飞”已经起步

　　早在2012年6月底，济南就曾出台“飞地招商”政策，打破了招商中的行政界限，意在促进各区县之间的合作，让项目留在济南，落在最具优势的区县。根据2016年年初的媒体报道，这项政策初衷很好，但出台三年多鲜有成功案例，根本原因是难以平衡引进方和落地方的收入分配问题。

　　2016年8月，济南出台《济南市“飞地”经济财税利益分享实施办法》。《办法》第一条即明确：要进一步完善财政利益分配机制，理顺“飞地”项目县(市)区间利益分配关系，促进资源要素合理流动。

　　“《办法》的出台，与跨区域项目越来越多有很大关系。在实际操作中，运用最多的是跨县(市)区迁移企业。”高新区一位招商人员透露，很多跨县(市)区迁移企业已经产生税收，当企业的注册地、税务信息出现变更，主管部门很快可以甄别，继而产生跨区县间的收入分成。

　　相对而言，新上项目用到《办法》分成的不多。许多项目尤其是工业类项目，在落地的最初三年内，很难有税收产出。《办法》规定，项目投产后3年内缴纳的“三税”由转出地(招商引资引进地)与转入地(落户地)按4:6比例分享。此后转出地(招商引资引进地)不再分享。相比之下，2012年，我市出台“飞地招商”政策时，新项目的财税利益分成比例还是5:5，2016年的4:6已经考虑到落地方承担成本较多的问题。

　　“这几年，高新、市中、历下洽谈的新项目最终落地到济阳、商河的不少，但真正分成的恐怕不多，很多是通过友情介绍的方式过去的。毕竟我们不可能派招商人员继续联系已经落到其他区县的企业三四年，直到企业产生税收再分成，难度比较大。”一位园区负责人表示。

　　另据了解，一些项目出于环保等因素考量，不适合在中心城区落户，这些项目有的被整体推荐到商河、平阴等县，有的将总部或研发中心布局在中心城区，而生产基地放到郊县，很多项目也没有进行财税利益分享。

　　政策细节有待深化

　　“济南鼓励历下、市中等区在商河县建立‘飞地’是出于全市产业布局的考虑，非常具有前瞻性。”济南社会科学院发展研究中心主任、研究员石兆宏认为，“飞地经济”的本质是跨区域合作。商河有土地、劳动力、温泉等方面的优质资源，市中、历下等区经济相对发达，但发展空间饱和的问题也日益凸显。济南想要对接京津冀、推动新旧动能转换，跨区域整合经济发展要素势在必行。

　　石兆宏认为，发展“飞地经济”需要实现市区联动。市级层面，有必要借鉴经济发达城市的经验，细化财税利益分享等方面的政策细节，让区县间的利益分享操作简单、兼顾公平，让项目的转出地、转入地都感受到跨区域合作的价值。唯有如此，“飞地经济”才能真正推行下去。区县层面，也要有大局意识，有共享胸怀。“我认为，下一步相关部门会提出‘飞地经济’的细化方案，以推进这项工作。”

　　延伸阅读

　　高新区版图一直在“飞”

　　“济南高新区的边界在哪里?”对于这个问题，鲜有人能说得清。目前，高新区管辖面积318平方公里，分为五大片区。虽然高新区的发展模式不是财税领域的“飞地”，但因为五大片区互不连接，也常常被称作“飞地”。

　　济南高新区成立于1991年，最初规划面积仅15.9平方公里。2001年和2002年，高新区版图首次“起飞”。当时，我市先后将8个村庄划归高新区代管，形成目前的高新区中心区。

　　2003年3月，经国务院批准，在经十东路以南、绕城高速路以东设立济南出口加工区。2005年11月，我市决定将孙村镇和大正科技示范区整建制划归高新区代管，形成目前高新区东部产业区。这是高新区版图的“第二飞”，总面积达到125平方公里。

　　后来，我市又将历城区流海、武家、田家庄、东小龙堂和西小龙堂划归高新区管理。经过“第三飞”，高新区所辖面积达到140平方公里。

　　2016年1月，高新区版图迎来第四次“起飞”。我市将长清创新谷、章丘高官寨片区交给高新区托管，长清创新谷面积约20平方公里，章丘高官寨片区大约32.9平方公里。至此，高新区总面积扩大到约200平方公里，形成中心区、高新东区、综合保税区、创新谷片区、高新北区五大片区的发展格局。

　　2016年11月，高新区版图实现第五次“起飞”。我市将历城区73个行政村划归济南高新区管委会代管。至此，高新区总面积达到318平方公里。