12345市民服务热线受理大厅

　　“热线立法很好，真正体现了依法治国、依法行政的理念，体现了以人民为中心的发展思想，通过立法，建立了强有力的监督问责机制，对那些不重视群众呼声，办理市民诉求不作为、慢作为、推诿扯皮的单位和个人进行问责。作为市民，以后拨打热线反映问题再得不到回复和解决，我们就有了维护自己权益的法律武器。”《济南市12345市民服务热线条例》(以下简称《条例》)公布第二天，市民张先生专门致电12345热线表示。

　　对于张先生提到的问题，将于9月1日起施行的《条例》明确规定，对法定职责内的热线事项有拒不接收、应办未办、弄虚作假等情形的单位和个人，将依法追究其相关责任。

　　此次《条例》中所明确的，绝不仅仅是这一项问题。共七章四十四条4600余字的《条例》，涵盖了立法宗旨、适用范围、工作原则、职责分工、来电人的权利义务、受理办理、督办考核、监督监察、法律责任等内容，涉及热线工作的方方面面。

　　从“一人一机一线”到成为政府热线国家标准制定者，济南12345热线走过了一条不平凡的发展之路。在即将迎来10周岁生日之际，《条例》应运而生。《条例》以提高行政效能、增强为民服务能力、创新社会管理、推进国家治理体系和治理能力现代化为设计宗旨，不仅使热线事项从受理、办理到督办、考核、监察问责的全过程形成了完整的工作体系，而且作为全国首部专门针对市民服务热线所立的地方性法规，《条例》的问世，为全国各地政府热线的发展提供了可资借鉴的范本。

　　以人民为中心 创立政府热线“济南模式”

　　2017年5月，山东省委书记刘家义到济南12345热线调研时说，老百姓想的事情就是我们要干的事情，老百姓最关心的事情就是我们要帮他们解决的事情，老百姓反映问题最多、最集中的领域，就是党委政府工作的重点。

　　今年5月12日，省委常委、市委书记王忠林到济南12345热线视察时强调，市民服务热线是党委、政府联系群众的连心桥，要以群众满意不满意、答应不答应、高兴不高兴作为热线的工作标准，坚持“群众的事就是我们最大的事”。

　　正是把“以人民为中心”的指示和要求作为发展的目标和动力，10年来，济南12345热线走出了一条波澜壮阔的发展之路。

　　济南12345热线的前身，是1988年开通的市长公开电话，当时仅为一人一机，日均受理约80件。2008年9月26日，为满足人民群众参与社会治理的新需求，12345市民服务热线正式开通，实现24小时接听。明确由市政府主要领导出任热线工作领导小组组长，采取政府购买服务的PPP模式，由中国联通济南分公司负责平台开发和受理人员管理，构建起五级办理体系，完善了直办、转办、督办等10大工作环节。

　　发展中的12345热线先后开通英语、法语、俄语、德语等外语坐席，分别与市人大、市政协、市检察院、市委政法委等单位建立联动机制，完善了15个智能板块的系统升级。对热线工作实行百分制考核，并纳入全市经济社会发展综合考核和党风政风行风正风肃纪考核。

　　近年来，伴随“互联网+”与“云平台”的革新，12345热线先后开通微博、微信平台和手机APP，实现电话、短信、市长信箱、微博、微信、手机APP六位一体受理。承担山东省省级政务服务热线日常受理、转办、回访等工作。围绕中心工作，建设综合服务平台，建立大数据云服务平台，为党政机关决策提供了极为关键的民意参考，在扎实做好政务服务的基础上，积极探索向公共服务和便民服务延伸，着眼新旧动能转换，以新理念、新科技为驱动，逐渐发展成为全国政府热线的标杆，被称为政府热线的“济南模式”。

　　经过10年发展，12345热线已成为市民群众日常工作生活中离不开的好伙伴，无论大事小事第一时间想到的就是热线。“12345，服务找政府”深入人心，热线工作得到广大市民和社会各界的一致认可。

　　主导制定国家标准 成为全国标杆

　　2016年12月，由济南市12345市民服务热线牵头起草的《政府热线服务规范》(GB/ T33358-2016)，经由国家质检总局、国家标准委予以批准，并于2017年7月1日在全国正式实施。同时，积极与国际标准化组织(ISO)对接，联合相关国家共同制定政府热线服务国际标准。2018年5月16日，全国政府热线标准化专业技术委员会在北京通过专家答辩，待批准后筹建。

　　济南12345市民服务热线运行多年，汇集了社情民意、城市管理、经济建设等各方面宝贵的数据资源。为充分发挥决策信息源的作用，热线开发了千万量级的智能化大数据平台，制定了五级九类近千项分类，实现自动归档、转办和考核;建设云数据分析系统，对热点问题和突发事件进行实时预警，为党政机关决策提供了重要的民意参考;热线通过“大数据”加大公共服务工作力度，“一站式”提供各类便民信息;开发完善了热线大数据实时共享系统板块，向各县区、市政府各部门近90个单位开放权限，共享内容包括市民诉求地图、反复反映问题地图、受理问题分类及办理情况等4类44项数据。在2017年度济南市特色创新和创新创优项目专家评审中，12345热线大数据项目以满分成绩荣获第一名。

　　促进健康可持续发展 立法必要性凸显

　　12345市民服务热线的开通受到各级领导的高度重视，他们在视察热线时指示，要将热线经验做法总结提升，使之规范化、法制化，形成长效机制。

　　同时，随着市民诉求和热线承办量的日益增长，热线运行中存在的问题也不断暴露出来。个别承办单位在热线事项办理过程中还存在不积极、不规范、不作为问题，市民屡次反映的一些问题得不到有效解决，距离群众的期望还有差距;一些事项多次反映仍得不到有效解决，容易产生法律纠纷，需要通过立法手段界定市民、热线和承办单位三者之间的法律关系和权利义务关系;少数来电人恶意反复拨打热线、故意长时间占用热线资源、干扰热线正常工作秩序等问题，市民依法合规使用热线平台的权利义务需要加以明确。

　　2016年以来，市委、市政府对全市热线工作提出了更高要求。2017年4月14日，王忠林在调研时指出，要大力提高12345热线接听率、办结率、回复率、满意率，使之真正成为党委政府与市民的连心桥，打造一条有温度的热线。2017年5月2日，市委、市政府印发《关于加强12345市民服务热线工作的意见》(济发〔2017〕15号)明确，“市有关部门要对热线立法工作进行深入调研，适时出台12345热线地方性法规”，要求进一步推进热线工作制度化、标准化、法制化运行，促进热线健康可持续发展。2017年5月，经市委批准，济南市人大常委会将《济南市12345市民服务热线规定》列入地方立法计划调研类项目，12345热线立法工作正式启动。

　　历经数十次修改 千锤百炼终问世

　　热线立法工作启动后，坚持科学立法、民主立法、依法立法原则，在起草调研、征求意见、研究论证、审议修改等各个环节上下足功夫，整个过程，可谓“如切如磋，如琢如磨”。

　　2017年6月至7月，由市人大常委会法制工作室、市政府办公厅、市法制办及市热线办相关人员组成的热线立法联合调研组，先后对国内外多个城市热线进行实地调研考察。经市政府办公厅同意，市热线办委托山东大学成立了由法学学者、公共管理学者、律师等组成的热线立法课题组，着手进行起草工作。

　　在充分调研和研究论证基础上，2017年10月中旬，专家课题组完成了《济南市12345市民服务热线条例》初稿撰写工作，并向各县区和市直部门书面征求了修改意见。2018年1月下旬，在充分听取县区、市直部门意见建议基础上，历经16次修改，《条例(送审稿)》正式报市法制办审查。

　　送审后，市法制办通过媒体和网站公开向社会征求意见，同时，分别征求各县区政府、政府派出机构和相关企事业单位、联动单位意见并会签市发改委等相关部门，后提交第26次市政府常务会议讨论通过，形成提请市人大常委会审议的《济南市12345市民服务热线条例(草案)》。

　　今年4月，市十六届人大常委会第十三次会议对市政府提请审议的《条例(草案)》进行初次审议。会后，市人大常委会法制工作室通过市人大网站、12345热线向社会公开征求意见;通过省人大常委会法工委广泛征求省直部门意见，委托各县区人大常委会征求基层单位意见，通过市政协征求部分政协委员的意见。先后组织召开了多个层面的座谈会，分别听取了全市政府部门、提供公共服务的企业单位、立法咨询员、人大代表、律师代表、部分镇和街道及社区居民代表、村民代表的意见。还通过书面发函的形式，分别向北京、上海、天津等十几个城市的政府热线单位征求了意见。

　　在此基础上，5月至6月，市人大常委会法制工作室组织市政府办公厅、市政府热线办等相关单位有关人员，对《条例(草案)》连续进行了为期6周、数十次的集中修改，形成《条例(草案征求意见稿)》，再次征求市监察委、市编办、政府部门和有关企事业等48个单位的意见，随后向省人大常委会法工委作了汇报。6月15日，市十六届人大法制委员会召开第十一次会议，本着依法确立权力责任、权利义务、科学规范工作机制、充分发挥热线功能作用的原则，对法规草案进行了逐条审议，形成了审议结果的报告、《条例(草案修改稿)》和修改前后对照文本，提交市人大常委会进行第二次审议。

　　2018年6月28日，市十六届人大常委会第十六次会议经审议表决通过了《条例》，向山东省人大常委会报请批准。7月27日，山东省第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议经审议批准了《条例》，依法由济南市人民代表大会常务委员会公布施行。

　　明确立法多元目标 巩固热线建设成果

　　立法目的。根据热线在现实生活中发挥的多元功能，《条例》第一条明确了热线立法的多元目标：依法行政，保障权益，促进治理体系和治理能力现代化，推进法治政府和服务型政府建设。

　　立法依据。制定热线条例是保护百姓权益的立法，体现了宪法价值，是宪法规定的人民权利实现的具体化，因此，在本《条例》第一条中将立法依据明确为“根据宪法和法律法规有关规定，结合本市实际，制定本条例”。

　　热线构成。《条例》第二条对12345热线的构成以及受理方式进行了明确，即市民服务热线是指12345电话、市长信箱、手机短信、手机客户端、微博、微信等方式组成的专门受理热线事项的公共服务平台。

　　适用范围。《条例》第三条将适用范围界定为“自然人、法人和其他组织”，使来电人的外延范围更广，不仅限于我市市民，还包括来济游客甚至旅居海外华人及外国友人，使法规适用范围概括得更加全面。同时，也对“热线事项”进行了界定，热线事项是指自然人、法人或者其他组织使用12345市民服务热线，对涉及本市行政区域内的社会治理和公共服务提出咨询、求助、建议、投诉、举报等事项。

　　热线工作领导和管理体制。《条例》第四条明确，热线工作实行市政府领导、市和县区政府办公厅(室)协调、热线工作机构具体负责、各承办单位具体负责办理、其他社会组织配合的工作体制，分别对市政府、县区政府办公室、县区政府热线工作机构分别在热线工作中的职责进行了逐一明确，明晰了分级负责的热线受理办理工作体制，巩固优化现有的热线工作机制。

　　工作原则。《条例》第五条规定热线“以人民为中心”的发展思想，充分体现以人为本;确立“问题导向、依法办理、强化监督、注重实效”的工作原则，巩固热线建设成果，明确热线今后发展方向。

　　人大监督、热线考核等内容。总则中第八条、第九条分别规定了将热线考核结果纳入全市经济社会发展综合考核和民主评议内容、市人民政府应当向市人民代表大会常务委员会报告市民服务热线工作。

　　明确来电人权利和义务 强化办理效率和结果

　　对来电人的权利义务的明确，是《条例》的亮点之一。为切实保障来电人的权利，在“来电人权利义务”一章中，规定了来电人享有五项权利，分别是：提出咨询、求助、建议、投诉、举报等热线事项，对热线事项办理进度和结果享有知情权，对办理情况享有回复权，对个人信息享有被保密权，对不规范服务享有投诉、举报权。同时，规定了来电人的义务，包括：对反映问题的真实性负责，维护市民服务热线正常工作秩序，不得歪曲捏造事实，不得骚扰、侮辱、威胁热线受理人员、工作人员等义务。

　　科学设置责任与义务 形成完整工作体系

　　《条例》确定了市和县区两级人民政府热线工作机构和承办单位的职责分工，对热线事项从受理、办理到督办、考核、监察问责，形成了完整的工作体系。

　　《条例》的另一重点内容，是保障热线事项按程序、按标准、按时限办理。《条例》是保障市民权益、规范政府系统运行的程序法，因此对热线事项的受理、办理、转办、承办、反馈、督办、办结等程序做出详细明确的规定。

　　办理时限。为规范和强化热线办理的效率与效果，《条例》对热线事项办理的时效做出了明确规定：对市热线工作机构转交办理的热线事项，承办单位应当依照其职责和热线工作要求，能够在五个工作日内办理完毕的，应当及时办理;因法律、法规、规章对办理时限规定超过五个工作日的，应当向来电人告知办理进度、法定期限;对因受客观条件限制暂时无法解决的，应当制定具体措施，推进解决，并告知来电人办理进度、解决措施及明确的解决时限;因提出的诉求不符合法律、法规、规章及政策规定不能办理的，应当向来电人做好解释说明工作。办理情况在五个工作日内回复来电人(要求不回复的除外)、反馈市热线工作机构。

　　督办。承办单位有下列情形之一的，市和县、区热线工作机构进行分级督办：超出办理时限未办理热线事项的;来电人多次、集中反映热线事项未解决的;知识库维护更新不及时，更新内容不符合要求的;其他需要督办的事项。

　　对来电人集中反映、反复反映的重点难点事项，规定了多项解决方案。针对热线事项办理不及时、落实不到位、职责不明确等问题，层层压实责任，保证从三个层面上落实和解决问题：对来电人集中反映、反复反映的热线事项，规定承办单位应当专题研究加以解决，以达到解决同一类情况和问题的目的;对涉及多个承办单位的热线事项，规定由市热线工作机构召集有关方面协调解决，确定一个主办单位办理，对不能协调解决的，由市政府办公厅组织研究解决;对政府办公厅协调仍不能解决或者反复反映、久拖不决的，规定由市人民政府常务会议研究解决。

　　工作流转单运行管理制度。结合热线标准化工作建设成果，《条例》明确将热线工作流转单作为热线工作管理和监督考核的依据。第二十二条规定“热线工作机构统一组织受理热线事项，对热线事项处理全过程实行工作流转单运行管理制度。工作流转单应当全面记录来电人基本信息，受理的具体事项，热线事项的受理、办理、回复、回访、督办情况等信息和内容，作为热线工作管理和监督考核的依据”。

　　关于对热线标准化、信息报送等内容的规定。《条例》从服务标准、服务时间、考核依据、信息报送等方面对热线工作作出规定：实行24小时受理制、信息保密、回避制度等，需要市人民政府协调解决的，应当形成专题报告报市人民政府研究处理。

　　推荐标准变强制 大力推动一号受理

　　需要强调的是，《条例》第二十一条关于对热线标准化工作的规定——“市民服务热线工作执行政府服务热线国家标准”，标志着已于去年7月1日实施的由我市12345热线牵头起草的《政府热线服务规范》(GB/ T33358-2016)，以地方性法规的形式从推荐标准上升为强制标准。

　　另外，第二十一条明确“市民服务热线工作实行一号对外、集中受理、归口办理、分级负责、限时办结、监督考核的工作机制”，这是对《国务院办公厅关于进一步加强政府皇家体育「中国」官方网站回应社会关切提升政府公信力的意见》(国办发〔2013〕100号)、《山东省人民政府办公厅关于印发山东省省级政务服务投诉热线管理办法的通知》(鲁政办字〔2017〕60号)、山东省人民政府办公厅关于印发《全省政务服务热线整合工作方案》的通知(鲁政办字〔2017〕179号)等一系列关于政务服务热线整合、实现12345一号受理规定落实的强力推动。

　　监督监察全上阵 提高群众诉求解决能力

　　不断提高热线事项办理和群众诉求的解决能力，是热线发展的关键所在。《条例》以促进依法履职、提高行政效能、增强为民服务能力为宗旨，通过明确接受来电人、新闻媒体及社会各界的监督，开展热线工作考核和监督监察等方式得以实现。

　　为接受和回应来电人、新闻媒体及社会各界的监督，《条例》规定，对来电人提出的意见建议，热线工作机构和承办单位应当研究整改，并将整改情况予以反馈。

　　对热线考核工作作出了详细规定。在总则明确“热线考核结果纳入全市经济社会发展综合考核和民主评议内容”基础上，《条例》在第三十一条中明确：“市热线工作机构应当制定热线工作考核办法，报市人民政府批准后实施”。其后，又在第三十八条中对热线考核结果通报、问题整改等内容作出详细规定：“市热线工作机构对承办单位办理热线事项情况，应当依照热线工作考核办法规定，定期进行通报。对热线工作考核结果差、回访满意度低的承办单位，市热线工作机构应当提出整改意见;对整改不力的，报市人民政府研究处理”。

　　在监督监察和法律责任方面，《条例》依照监察法规定，监察机关对热线工作机构、承办单位和参与热线工作的公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业及道德操守情况进行监督检查。对热线工作机构、承办单位和参与热线工作的单位及其工作人员出现违法行为，各自应承担的法律责任，《条例》也明确规定了根据不同情形和情节轻重，由其上级主管部门或者有关机关实施责任追究。

　　依法运行是12345热线发展的必然要求

　　随着《济南市12345市民服务热线条例》即将施行，济南12345热线又将踏上新的征程。

　　10年来，济南12345热线取得了长足发展，但是需要认清的是，热线的进一步成长还面临着很多问题。比如，有的承办单位在办理市民诉求时不积极不规范，个别承办单位甚至虚假回复，有的在面对媒体采访时仍然罔顾事实，没办的说成已经办了;有的来电人提出不合理不合法的要求，反复以“不满意”威胁办理人员、辱骂接线员。实践证明，市民、热线和承办单位之间的法律关系和权利义务关系需要明确界定，市民依法合规使用热线平台的权利义务需要加以明确。

　　应运而生的《济南市12345市民服务热线条例》，以法规的形式，对市和县区两级热线工作机构和承办单位的职责分工进行了明确，市民反映的问题，从受理、办理到督办、考核、监察问责，形成了完整的工作体系，并明确清晰地规定了来电人、热线平台、承办单位的权利与义务、职权与责任。

　　《条例》是济南12345热线发展的产物，也是其进一步发展的必然要求，必将发挥重要作用。放眼全国，很多城市的“市长电话”、政务热线服务水平参差不齐，《条例》的诞生，也将对全国政务热线的发展产生重要影响。